คอลัมน์ คนเดินตรอก โดย วีรพงษ์ รามางกูร  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 10 พฤศจิกายน พ.ศ. 2551 ปีที่ 32 ฉบับที่ 4052

"รัฐ" ในสมัยใหม่นั้นมิได้มีหน้าที่แต่เพียง "การปกครอง" "ป้องกันอธิปไตย" ทั้งจากภายนอกและภายในเท่านั้น แต่มีหน้าที่ในการบริหารจัดการ และมีหน้าที่ในการให้บริการด้วย

แม้ความหมายของ "รัฐ" ตามที่สหประชาชาติให้ความหมาย ก็คือต้องมีดินแดนจะน้อยจะมากก็ได้ ต้องมีประชากรก็เหมือนกันจะมีมาก เช่น สาธารณรัฐประชาชนจีน หรืออินเดีย หรือจะมีเพียงเรือนหมื่นหรือเรือนแสนอย่างซามัว ติมอร์ หรือมัลดีฟส์ ก็ได้ มีอำนาจอธิปไตยที่ไม่ขึ้นอยู่กับรัฐใด ไม่เป็นอาณานิคมของใคร หรืออยู่ภายใต้การอารักขารัฐใด มีอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และศาลที่เป็นอิสระ ไม่อยู่ภายใต้อำนาจของรัฐใด และที่สำคัญมีรัฐบาลของตนเอง ไม่ใช่รัฐบาลที่แต่งตั้งมาจากต่างประเทศหรือของรัฐอื่นโดยการบังคับ

แต่อำนาจหน้าที่ของ "รัฐ" สมัยใหม่ได้ขยับขยายกว้างขวางและครอบคลุมเรื่องต่างๆ แต่อาจจะถูกจำกัด โดยการกฎหมายระหว่างประเทศ โดยประเพณีปฏิบัติระหว่างประเทศ โดยการเข้าเป็นสมาชิกขององค์กรระหว่างประเทศ หรือสนธิสัญญากับกลุ่มประเทศ หรือกับประเทศที่เป็นคู่สัญญา อำนาจหน้าที่ของ "รัฐ" ในยุคปัจจุบันอาจจะแบ่งออกได้เป็น 3 เรื่องใหญ่ๆ คือ

หน้าที่หนึ่ง หน้าที่ในการ "ปกครอง" เป็นอำนาจหน้าที่ที่มีมาดั้งเดิมแล้ว สังคมทุกสังคมต้องมีการ "ปกครอง" ส่วนรูปแบบของการปกครองจะเป็นอย่างไรก็ได้ ก็แล้วแต่ จะเป็นประชาธิปไตย หรือไม่เป็นประชาธิปไตย จะเป็นรัฐเดี่ยว รัฐคู่ มีการกระจายอำนาจหรือไม่มีการกระจายอำนาจ จะมีการแบ่งอำนาจมากน้อยอย่างไรก็ต้องมีการปกครอง

การปกครองนั้นต้องมี มิฉะนั้นมนุษย์จะรบราฆ่าฟันกัน บ้านเมืองไม่มีขื่อมีแป ส่วนอำนาจการปกครองจะแต่งตั้งมาจาก "สวรรค์" แบบของจีน หรือมาจาก "พระเจ้า" แบบยุโรปโบราณ หรือตัว "พระเจ้า" อวตารมาเองแบบอินเดียโบราณ หรือจะมาจากประชาชนตามทฤษฎี "สัญญาประชาคม" ของฮอปป์ ล็อกก์ รูสโซ บิดาของความคิดทางด้านประชาธิปไตยก็แล้วแต่ ความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนนั้น ประชาชนมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายมิฉะนั้นก็ต้องถูกลงโทษ รัฐมีหน้าที่ให้ความคุ้มครองโดยมีการ "ปกครอง" มีเจ้าหน้าที่ภายในไว้ดูแล มีกฎหมายที่ต้องปฏิบัติ และมีศาลที่จะให้ความยุติธรรม

ภัยของความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์สินนั้น อาจมาจากภายนอกก็เป็นหน้าที่การปกครองของรัฐ ที่จะต้องจัดให้มีกองทัพไว้ป้องกันตัวเอง หรือมีสนธิสัญญากับพันธมิตรที่จะดูแลให้ เช่น ญี่ปุ่น หลังสงครามโลกครั้งที่สองที่มีกองทัพสหรัฐมาตั้งอยู่ดูแลป้องกันภัยจากต่างประเทศ แต่ก็อยู่ภายใต้สนธิสัญญาไม่ให้ใครมายึดครองสหประชาชาติ เขาว่าอย่างนั้น

หน้าที่ในการปกครองที่ต้องทำให้บ้านเมืองมีขื่อมีแป ไม่ให้ใครมาละเมิดกฎหมาย และป้องกันมิให้ชาติอื่นมารุกรานเป็นหน้าที่พื้นฐานของรัฐมาแต่โบราณ และเป็นหน้าที่ที่สำคัญที่สุดขาดเสียมิได้ ถ้าขาดตกบกพร่องก็เท่ากับตัวแทนของรัฐไม่ทำหน้าที่ให้สมบูรณ์

แต่อย่างไรก็ตาม นอกจาก "รัฐ" จะถูกจำกัดโดยกฎหมายระหว่างประเทศ องค์กรระหว่างประเทศที่ตนเป็นสมาชิก หรือสนธิสัญญาที่ตนมีกับประเทศอื่นแล้ว

รัฐคงถูกจำกัดโดยการรับรอง "สิทธิมนุษยชน" ซึ่งทั่วโลกเขายอมรับว่าเป็นสิทธิที่มีมากับมนุษย์ตั้งแต่เกิดแล้ว จะเอาเรื่องเชื้อชาติ ศาสนา ความเชื่อที่ไม่เป็นพิษเป็นภัยกับคนอื่นมากีดกันเล่นงานกันไม่ได้ แม้ความเห็นของคนส่วนใหญ่ต้องปฏิบัติ แต่ความเห็นของคนส่วนน้อยก็ต้องเคารพ

เมื่อ "รัฐบาล" ในความหมายอย่างกว้าง คือ รวมทั้งคณะรัฐมนตรีฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ หรือศาล ยึดมั่นในหลักการนี้ พร้อมกับมีกองทัพที่เข้มแข็ง มีความสัมพันธ์ที่ดีกับประเทศต่างๆ ก็เชื่อได้ว่าสังคมคงจะสงบสุข ซึ่งเป็นสิ่งปรารถนาของประชาชนที่เป็นส่วนประกอบสำคัญของ "รัฐ"

หน้าที่อันที่สอง มีการบริหารจัดการเพื่อให้มีระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่ดีที่มีประสิทธิภาพ เหมาะสมกับ "รัฐ" นั้นๆ แต่ละ "รัฐ" อาจจะมีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ มีภูมิประเทศ ที่ตั้ง ส่วนประกอบของพลเมืองประชากรทั้งเรื่องเชื้อชาติศาสนา อายุ เพศ ขนบธรรมเนียมประเพณี ความคิด อุดมการณ์ ฯลฯ ไม่เหมือนกัน การจัดระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ก็อาจจะแตกต่าง ลอกแบบกันร้อยเปอร์เซ็นต์ไม่ได้

ในปัจจุบันโลกได้พิสูจน์แล้วว่าระบบเศรษฐกิจแบบที่ให้กลไกตลาดทำงานได้และเอกชนเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต แม้บางประเทศไม่ให้กรรมสิทธิ์ที่ดินก็ให้สิทธิครอบครองระยะยาวตกทอดไปยังทายาทได้ เป็นระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพในด้านความเจริญเติบโต มีผลต่อการพัฒนาด้านเศรษฐกิจที่ดีกว่าเพื่อน ดังนั้นจุดมุ่งหมายของการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจจึงมีดังต่อไปนี้

ก."รัฐ" มีหน้าที่ให้เศรษฐกิจมีการพัฒนาอย่างยั่งยืน กล่าวคือ เศรษฐกิจมีการขยายตัวอย่างมีคุณภาพ ไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม หรือพัฒนาสิ่งแวดล้อมให้ดีขึ้น สร้างบรรยากาศของการลงทุน เพื่อรองรับการเพิ่มขึ้นของแรงงานและประชากร ถ้าเศรษฐกิจหยุดนิ่ง หรือหดตัว คนตกงานกันมาก ก็เท่ากับ "รัฐ" ไม่ทำหน้าที่ทางด้านการบริหารจัดการที่ดี

ข.ระบบเศรษฐกิจการตลาดหรือระบบเศรษฐกิจแบบเสรี หรือทุนนิยม ที่ค่อนข้างไปในทางเสรีไม่มีการผูกขาดตัดตอนโดยรัฐหรือเอกชนโดยไม่จำเป็น ย่อมทำให้ไม่ค่อยมีเสถียรภาพ มีขึ้นมีลง หน้าที่ของรัฐก็คือทำให้เศรษฐกิจเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน หรืออย่างมีเสรีภาพ ไม่ใช่เดี๋ยวขึ้นเดี๋ยวลง เสถียรภาพหรือความยั่งยืนมีอยู่ 2 ประการ

- ประการแรก คือ เสรีภาพภายใน ก็คืออย่าให้เกิดภาวะเงินเฟ้ออย่างรุนแรง หรือ "hyper inflation" ภาวะเงินเฟ้ออย่างรุนแรงจะไม่มีใครมาลงทุน เศรษฐกิจจะล้มละลาย เงินทองจะไหลออกนอกประเทศ ธุรกิจล้มละลาย หรืออย่าให้เกิดภาวะ "เงินฟุบ" อย่างรุนแรง หรือ "depression" เพราะจะเป็นภาวะที่เศรษฐกิจล้มละลาย ผู้คนตกงานอดอยากเหมือนกัน ให้อยู่พอดีๆ

- ประการที่สอง คือ เสถียรภาพภายนอก ก็คือดูแลอย่าให้ดุลการค้า ดุลบัญชีเดินสะพัด ขาดดุลอย่างรุนแรงเป็นเวลานาน จัดให้มีทุนสำรองระหว่างประเทศให้เพียงพอเหมาะสม ถ้าขาดดุลกับภายนอกอย่างรุนแรงเป็นเวลานาน ความน่าเชื่อถือของประเทศก็จะตกต่ำ ไม่มีใครมาลงทุน ไม่มีใครให้กู้ยืมเงินตราต่างประเทศ ในที่สุดต้องเข้าโครงการไอเอ็มเอฟ แล้วก็จะสูญเสียอธิปไตยทางเศรษฐกิจอีก

เมื่อความเชื่อถือหมดไปเงินก็จะไหลออกนอกประเทศ ทุนสำรองก็จะหมด เงินก็จะหมดค่า เมื่อเงินหมดค่า ก็จะเกิดปัญหาเงินเฟ้ออย่างรุนแรง เศรษฐกิจก็จะถดถอย ไม่เจริญเติบโต

เรื่องเสถียรภาพทางเศรษฐกิจทั้งสองเรื่องเกี่ยวพันกับเสถียรภาพทางการเงินการคลังของประเทศ ควรจะรักษาเสถียรภาพทั้งภายในและภายนอก การเงินการคลังต้องมีเสถียรภาพ กล่าวคือ ต้องรักษาวินัยทางการเงินและการคลังให้ได้ อย่าทำพังเหมือนสมัย "ต้มยำกุ้ง"

ค.รัฐมีหน้าที่ดูแล "คุณภาพชีวิต" ของผู้คนในสังคม อย่าให้แตกต่างกันมาก ควรจะมีความเท่าเทียมกันให้มากที่สุด เมื่อก่อนเน้นเรื่องการกระจายรายได้ แต่เดี๋ยวนี้ไม่เน้น แต่ไปเน้นเรื่องความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิต หรือการกระจายความสุข หรือ distribution of happiness" อย่างที่อดีตพระราชาธิบดีแห่งภูฏานรับสั่ง

เรื่องคุณภาพชีวิตเป็นเรื่องกว้างใหญ่ไพศาล เป็นทั้งเรื่องเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ซึ่งเชื่อมโยงติดต่อถึงกันไปหมด แม้ว่าเรื่องเศรษฐกิจหรือเรื่องวัตถุจะเป็นเรื่องที่สำคัญที่สุด ซึ่งเป็นเรื่องความสุขทางกาย แต่ความสุขทางใจก็เป็นเรื่องสำคัญ เพราะไม่แน่ว่าโดยส่วนรวมคนอเมริกัน คนญี่ปุ่น ยุโรปตะวันตก รวมทั้งฮ่องกง สิงคโปร์ จะมีความสุขกว่าคนภูฏาน คนที่ซามัว ที่บอตสวานา หรือที่เกาะบาหลี เป็นต้น ทั้งๆ ที่เขามีความเจริญทางวัตถุน้อยกว่า การกระจายความสุข คุณภาพชีวิต และการกระจายการบริโภคให้เท่าเทียมกัน สมัยนี้เขาถือกันว่ามีความสำคัญกว่าการกระจายรายได้ ยิ่งการกระจายรายได้ให้เท่าเทียมกันแบบสังคมนิยมก็ยิ่งไม่มีใครเอา เพราะเป็นการกระจายความยากจนมากกว่าการกระจายความมั่งคั่ง ซึ่งได้พิสูจน์มาแล้วเกือบ 100 ปี เดี๋ยวนี้ยังเหลือแต่เกาหลีเหนือและคิวบาเท่านั้น

ทางด้านสังคมเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องดำเนินการให้สังคมอยู่กันได้อย่างสงบสุข ประชาชนมีหลักประกันในชีวิต ไม่ใช่สังคมที่แตกแยกรบราฆ่าฟันกัน ทุกคนอยู่ได้อย่างสมศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ไม่มีความเป็นอยู่ที่แตกต่างกันจนเกินไป เป็นสังคมที่เอื้ออาทรกัน ที่ผู้คนมีความเมตตา กรุณา มุทิตา และอุเบกขา คือความอดทน อดกลั้น เป็นกลางในเรื่องที่ขัดแย้งกัน ไม่เข้าข้างฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ไม่ใช่สังคมที่เต็มไปด้วยความอิจฉา ริษยา วิหิงสา และพยาบาท การที่สังคมจะเป็นเช่นนั้นได้ รัฐต้องให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย ใช้ธรรมเป็นอำนาจ ไม่ใช่ใช้อำนาจเป็นธรรม ไม่มีการใช้ความรุนแรงแก้ไขปัญหา

ผู้คนมีงานทำ มีฐานะพอที่จะไปร่วมกิจกรรมทางศาสนาและกิจกรรมของชุมชนของตน พักผ่อนหย่อนใจ มีเวลาอยู่กับครอบครัว มีความอบอุ่น และอื่นๆ

ในทางการเมือง ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพในด้านต่างๆ ตราบใดที่ไม่ไปละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น มีสิทธิเสรีภาพในร่างกาย ทรัพย์สิน เคหะสถาน และอื่นๆ

ข้อสำคัญสามารถมีส่วนร่วมในการกำหนดโชคชะตาของตนเองและสังคม ทั้งในการเลือกรัฐบาล มีส่วนร่วมในการเสนอความคิดเห็นในการดำเนินการบริหารจัดการของรัฐบาล ทั้งรัฐบาลกลางและท้องถิ่น รวมทั้งในชุมชนของตนเองถ้าคนมีความต้องการ การลงโทษทางการเมืองต้องถือว่าร้ายแรงเท่าๆ กับการลงโทษทางอาญา

กฎบัตรกฎหมายต้องมีความเป็นธรรมตามหลักสากลของอารยประเทศ การออกกฎหมายจำกัดสิทธิเสรีภาพ หรือการมีส่วนร่วมทางการเมืองจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อเป็นพิษเป็นภัยต่อประเทศชาติและสังคมจริงๆ ไม่ใช่เพื่อขจัดศัตรูหรือฝ่ายตรงกันข้ามทางการเมือง ฯลฯ

หน้าที่อันที่สาม ในสมัยใหม่นี้ "รัฐ" ต้องเป็น "รัฐบริการ" หรือ "service state" การให้กลไกตลาดสามารถทำงานได้เป็นระบบเศรษฐกิจเสรีนิยม หรือ "ทุนนิยมเสรี" ย่อมมีคนเก่งและคนไม่เก่งในสังคม แม้จะมีโอกาสเท่ากัน บางคนมาจากครอบครัวมีฐานะ บางคนมาจากครอบครัวยากจน บางคนหัวดี บางคนหัวปานกลาง บางคนสุขภาพไม่ดี บางคนมีความสามารถมาก บางคนมีความสามารถน้อย

บางพื้นที่อุดมสมบูรณ์มีทรัพยากรธรรมชาติมาก บางพื้นที่แห้งแล้งไม่มีทรัพยากรอะไรเลย

จึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะให้ "บริการ" สาธารณะเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในด้านความเป็นอยู่ และคุณภาพชีวิต ให้เท่าเทียมกันให้มากที่สุด

หลักความเท่าเทียมกันในทางเศรษฐกิจ การศึกษา การรักษาพยาบาล การสาธารณสุข การเข้าถึงแหล่งเงินทุน การเข้าถึงตลาดสินค้าที่ตนผลิต การเข้าถึงบริการสาธารณะที่เพียงพอกับการดำรงชีวิต ย่อมเป็นหน้าที่ที่สำคัญของ "รัฐ" ที่จะต้องทำให้เกิดขึ้น

ทุกวันนี้การเน้นเรื่องการ "พัฒนาการของเศรษฐกิจ" ในความหมายที่กว้างย่อมมีความต้องการให้ "รัฐ" เป็น "รัฐบริการ" มากขึ้น เพราะความแตกต่างของรายได้และทรัพย์สินย่อมมีมากขึ้น การจะทำให้ชีวิตความเป็นอยู่หรือคุณภาพชีวิต บริการของรัฐในด้านต่างๆ ก็ยิ่งมีมากขึ้น

การจัดให้มีบริการสาธารณะต่างๆ เช่น ถนนหนทาง ไฟฟ้า น้ำสะอาด การขจัดมลพิษ การอนุรักษ์และการพัฒนาสิ่งแวดล้อม การสาธารณสุข การรักษาพยาบาล การศึกษา ไม่ได้หมายความว่า "รัฐ" จะต้องเป็นผู้ลงทุนบริหารจัดการเองทั้งหมด อาจจะเปิดให้ภาคเอกชนเข้ามาร่วมลงทุน ร่วมบริหารจัดการ เพื่อความมีประสิทธิภาพหรือเปิดให้มีทางเลือกกับประชาชนก็ได้ แต่สำหรับประชาชนที่กลไกตลาดเข้าไม่ถึงหรือไม่ทำงาน "รัฐ" อาจจะต้องเข้าไปลงทุน และบริหารจัดการเองตามความเหมาะสม แม้จะมีประสิทธิภาพน้อยกว่าหรือไม่คุ้มทุนที่เอกชนจะสามารถลงทุนได้

การเป็น "รัฐบริการ" จึงเป็นหน้าที่สำคัญประการหนึ่งของรัฐสมัยใหม่ที่นับวันจะมีความสำคัญมากขึ้น

รัฐธรรมนูญของเราก็ยึดมั่นในหลักการนี้

หน้า 45